José Miguel Torres, Abril 21, 2022

A 20 años de la primera concesión, el MOP publicó un libro para celebrar ese hito. En él se destacaban tres aspectos:

1. Una política pública robusta, dada la decisión política por parte del ejecutivo; un amplio consenso político; y ser innovadora, es decir, que daba una respuesta creativa a un problema puntual;
2. la simpleza, a la vez que flexibilidad de su marco legal, para ir mejorando administrativamente – vía cada contrato de concesión – el desarrollo de la industria; y
3. las innovaciones en materia financiera que fortalecieron el sistema (bonos, garantías, licitación vía menor valor presente de los ingresos, entre otros).

Todo ello permitió la mayor modernización de la infraestructura caminera del país.  Sin embargo, como toda organización, debe adecuarse a los nuevos tiempos. La publicación dedicaba un capítulo final con algunos desafíos que enfrentaba (y aun enfrenta) el sistema de concesiones. Algunos se han ido abordando, otros quedan pendientes. Los repasamos aquí.

• Planificación de largo plazo, que supere los ciclos presidenciales, debido a la complejidad de los proyectos.  Es lo que se pretende instalando los planes quinquenales, así como dejando un porfolio de proyectos que debieran avanzar independiente del cambio de administración. Puede haber cambios de prioridades, adelantar aquel que un gobierno considera más urgente que otro, pero si los proyectos están en el plan es porque se requieren.

Los planes de concesiones deben responder a la planificación del Ministerio en su conjunto, y para ello el estudio liderado por Dirplan y realizado por la OCDE ”Brechas y estándares de gobernanza de la infraestructura pública en Chile”, es un insumo de gran valor pues genera estándares hacia los que aspiramos, además de contrastar las macro zonas chilenas con otros países de similares geografías.

• Un Fondo de Infraestructura, probablemente la mayor innovación desde la creación de Concesiones, pretendía asegurar que los ingresos por infraestructura puedan ser reinvertidos, evitando que esta inversión sea residual.  Era una forma de darle estabilidad al presupuesto, mientras por otro lado, quería impulsar a Hacienda a modernizar su forma de estructurar el presupuesto anual, para ir a presupuestos plurianuales, lo que en el caso de proyectos con vida útil de 30 o más años, es indispensable.

Sin embargo, uno de los principales obstáculos que enfrenta el sistema de concesiones es que, a pesar de una frondosa cartera de proyectos, muchos de ellos carecen de estudios de prefactibilidad necesarios. Al respecto, el Fondo pretendía proveer recursos para la necesaria investigación in-house y no descansar casi exclusivamente en los propios proponentes cuando se trata de explorar nuevos proyectos.  Esto es vital si se quiere devolver al Estado su rol de planificador y no dejar la planificación a la iniciativa privada. 

• La institucionalidad. Cerca de un tercio del total de la inversión comprometida del MOP corresponde a obras concesionadas. La reciente creación de la Dirección General de Concesiones viene a actualizar la institucionalidad, aspecto muy postergado, con consecuencias no sólo en su funcionamiento, sino también en las condiciones laborales de sus trabajadores. Esta nueva organización permite sostener una relación más directa con Dipres, así como promover la herramienta de concesiones (porque eso es, sólo una herramienta) en otros organismos del Estado. Así también, deberá promover la herramienta ante el sector financiero, que, a veces olvidamos, está en la base del buen (o mal) funcionamiento de las concesiones. Proyectos mal evaluados o estructurados resultarán en infraestructura mala, problemática o cara.
• En cuanto a los contratos vigentes, su gestión debiera ser fuertemente modernizada. Concesiones debe contar con un sistema único y centralizado de monitoreo de los proyectos, con información completa y oportuna, que evite redundancia, la poca transparencia, y sobre todo, que permita a los directivos un control eficaz.  La carencia de dicho sistema hoy se explica en gran parte por la gestión presupuestaria que minimiza cualquier “gasto” que no sea considerado “inversión” en la contabilidad fiscal, perjudicando seriamente la buena gestión (que para efectos fiscales es “gasto”). Ello ha significado que todo el expertise del monitoreo de los contratos ha quedado en manos privadas. Retomar en parte ese monitoreo y control permitirá sistematizar materias claves y transversales, ganando trazabilidad de los contratos, de forma de estandarizar procedimientos, mediciones, y criterios, entre otros. 

A su vez, para que el sistema pueda dar frutos y aplicarse a nuevos sectores, la gestión de la operación no puede ni debe continuar centralizada en Concesiones, cuya experiencia está precisamente en la estructuración y en la construcción, pero no necesariamente en la operación de estos.  Debe avanzarse en hacer responsables a los ministerios mandantes. ¿Cuál es la lógica de tener a un Ministerio de Infraestructura velando por los estándares de higiene o servicio de un aeropuerto u hospital?  

• Capacitación. Se suele argumentar que otros organismos no estarían preparados para dicha gestión, lo que nos lleva al siguiente desafío: Concesiones debiera ser también un centro de aprendizaje y buenas prácticas al que otros organismos del Estado puedan acceder para comprender el sistema.  Hoy en día Concesiones administra un centenar de contratos, sin un sistema único y estandarizado, ¿hasta dónde puede crecer? Sin los recursos para modernizar su gestión y con una cartera creciente de proyectos en operación, cada vez más complejos y diversos, sólo estamos incubando una implosión en la División de Operaciones.

Recientemente se llevó a cabo una reunión de gobernadores regionales que acordó implementar un sistema de concesiones en cada región (Acta de Biobío). Para ello necesitarán toda la expertise de la DGC, para capacitar gente, – como originalmente lo fue Partnership UK, o actualmente el PIMAC coreano – de manera de preparar a los otros mandantes para estructurar y gestionar sus propios contratos en el futuro.  

• En cuanto a la industria y sus actores, parte vital en el desarrollo de las concesiones es contar con un mercado de capitales profundo y proactivo. Pero las rentabilidades ya no son las de antes, y los bancos han mostrado sus limitaciones a la hora de enfrentar proyectos de largo plazo. Se debiera avanzar en buscar financiamiento institucional.  Las reformas impulsadas por Hacienda y la Superintendencia de Pensiones buscaron dar un rol más activo a los fondos de pensiones en el financiamiento de infraestructura, pero mientras no haya un empujón importante por parte del sector público, no habrá incentivo para que los gerentes de inversión de las AFP se tomen la molestia de aprender algo nuevo.
• Un aspecto más específico para reflexionar es el proceso de adjudicación de proyectos. Hoy tenemos un sistema en extremo transparente e irrefutable, que es la licitación al menor precio. Dicho sistema es muy aconsejable en contextos de desconfianza o donde la corrupción acecha, y es muy útil en proyectos estandarizados o maduros, pero se torna desaconsejable para proyectos de mayor complejidad, donde los estándares de servicio y componentes de calidad se vuelven más relevantes. En simple, no es lo mismo licitar por menor precio una autopista que un aeropuerto. Si aspiramos a proyectos más complejos en el futuro, la variable precio no puede ser la única determinante.

Nuestra actual forma de licitación implica que muchos contratos se ajusten tempranamente con “convenios complementarios”, muchas veces necesarios, muchas otras no, debido a desperfectos en los proyectos originales o a mayores obras no bien previstas en su diseño original, que hubieran encarecido el proyecto hasta hacerlo poco competitivo.

Otro riesgo es dejar fuera jugadores mundiales de calidad, no dispuestos a competir sólo por precio: no se puede querer un reloj suizo al precio de uno chino (por cierto, a qué calidad de proyectos podemos aspirar con nuestro nivel de ingreso es también un cuestionamiento válido).

Anexo a ello, algún límite debiera establecerse para evitar la concentración de muchos proyectos en las mismas manos.  Per se, no es ningún problema dicha concentración, incluso trae ganancias de eficiencia (aunque privadas), pero trae aparejado un riesgo sistémico y de contagio que hoy no se está gestionando. Es crucial poner un límite de participación en proyectos simultáneos en la etapa de construcción.

• El tema ambiental puede rápidamente tornar un proyecto inviable. El grado de desarrollo de los proyectos al momento de licitarlos hace poco efectivo que sea el propio Estado el que lleve a cabo los estudios de impacto, por lo que termina siendo el privado quien los implementa.  Aquí hay un problema de mala asignación de riesgos, por cuanto se le entrega el manejo del riesgo ambiental al privado, no obstante, el Estado retiene dicho riesgo. O se traspasa el riesgo, y se paga por ello, o debiera ser el Estado el que complete los estudios. No hay una respuesta correcta, pero es imprescindible repensar el sistema de impacto ambiental para los proyectos de concesiones.

• Un aspecto central de la red de carreteras concesionadas ha sido su sistema tarifario. Sin embargo, a más de veinte años del primer peaje concesionado (El Melón) se hace necesario actualizar los parámetros de dicho sistema, incorporando elementos que no estaban presentes en sus inicios, por ejemplo, un mejor reflejo de los daños sobre el pavimento de distinto tipo de vehículos, dejar abierto el espacio a (des)incentivos, por ejemplo, el uso de autos verdes o de ciertos vehículos de carga, o incorporar clasificaciones que antes no existían.  Dicho estudio se inició durante el gobierno anterior de Bachelet, en conjunto con el Centro de Modelamiento Matemático, pero nuevamente ello es considerado un gasto y no una inversión.  De la misma manera, se debe repensar la integración del sistema de tele-peaje, tal como estuvo primeramente diseñado.
• En cuanto al ámbito de aplicación de concesiones, los proyectos de transporte debieran responder a las prioridades del Ministerio en cuestión, o al menos, ser consistentes con sus planes maestros.  Tal como el MOP no construye ningún hospital si no es mandatado por el Ministerio de Salud, no debería insistir en infraestructura urbana de transporte sin el mandato o acuerdo explícito del Ministerio de Transportes. Si la política es privilegiar el transporte público, ello debiera reflejarse en la prioridad y formato de los proyectos licitados. Por ejemplo, debiéramos estar pensando en estaciones de transbordo que faciliten la multi movilidad en vez de aumentar cada cierto tiempo pistas para albergar más vehículos. Es esperanzador escuchar al nuevo ministro declarar la necesidad de trabajar proyectos alternativos a la movilidad automotriz.

• Finalmente, está el desafío de diversificar la herramienta de concesión más allá de las carreteras.  Cuatro de cinco proyectos concesionados son viales, una exclusividad chilena, mientras que en otros países el sistema se utiliza en diversidad de sectores – medioambiental, turismo, educacional, etc.  Hemos tenido experiencia con resultados mixtos en hospitales y cárceles, por ejemplo, y existen sendos estudios que analizan sus logros y defectos.  

Por ejemplo, la herramienta de concesiones podría perfectamente usarse para generar condominios de viviendas sociales integradas, incorporando un mínimo subsidio o arancel diferenciado que permita atacar el ingente déficit habitacional.

Covid superado, y continuando con la primera parte sobre el «delivery» del nuevo gobierno… vamos al grano. Tal como el propio Michael Barber lo ha definido, un “modelo de entrega” debe basarse en al menos seis aspectos:

1. Establecer prioridades claras con objetivos medibles: algo que suena tan obvio, y que sin embargo, no siempre se cumple, sea porque hay muchos objetivos (el programa de AD tenía 15 temas prioritarios y ¡53 cambios concretos!) o porque éstos son muy amplios o estructurales. En el caso de Apruebo Dignidad, se destacan cuatro reformas estructurales:

i) acceso garantizado universal a la salud,

ii) pensiones dignas sin AFP,

iii) un sistema educativo público, gratuito y de calidad, y

iv) la conformación del primer gobierno ecologista de la historia de Chile.

¿Qué significa en la práctica cada una de estas reformas? ¿Cómo se traducen en la vida diaria y desde el día uno?

2. Establecer una unidad dedicada y enfocada en “getting things done”, es decir, no sólo establecer las prioridades, sus objetivos y los ministros, sino generar una suerte de PMO dentro del gobierno que ayude a mantener el control de la agenda, y que sin intervenir en los ministerios, lleve “el cronómetro” y colabore en identificar y levantar obstáculos.

3. Usar datos y trayectorias para conducir el progreso.  Sin datos, no hay medición. Pero hay datos y datos.  La mayoría de los ministerios se basan en el control presupuestario de DIPRES, que siendo importante, no es el más relevante, e incluso es a veces, contraproducente.

Por suerte, hoy es cada vez más fácil contar con datos en tiempo real, en grandes magnitudes y procesarlos de manera amigable.  Si cualquier retailer sabe lo que desayunamos o por dónde nos movemos, lo mínimo es que un gobierno tenga la capacidad de manejar datos más relevantes como quién de verdad requiere ayuda financiera (IFE), o quiénes son los famosos “súper ricos”. Buenos datos otorgan objetividad y transparencia, a la vez que desarticulan opiniones interesadas.

4. Elaborar rutinas alrededor de esas prioridades. Nuevamente, no es el qué, sino el cómo. Se trata simplemente de establecer métodos ágiles de gestión de proyectos: conocidos y periódicos, de manera de permitir avanzar y hacer un adecuado seguimiento.

5. Ayudar a la solución de problemas. La Unidad de Cumplimiento no puede dedicarse solo a monitorear y controlar a los otros ministerios o agencias del Estado, convirtiéndose en los auditores a los que nadie quiere abrirles la puerta.  Se trata de un socio más que de un controlador, y por ello, debe ayudar a definir las prioridades y planificar con tiempo, para establecer un plan de acción validado con las otras autoridades.  También será vital a la hora de definir mejor los indicadores primarios o secundarios para monitorear avances.  Y a veces, esta Unidad será la que ayude a destrabar obstáculos sea porque están fuera del alcance del ministro encargado, porque la contingencia altere los planes, o porque ciertos objetivos colisionan con los de otros ministerios.

6. Persistencia. Apegarse a las prioridades definidas a pesar de las múltiples tentaciones, o posibles atajos que prometan ganancias rápidas, pero no sostenibles. Suele pasar que ciertas metas se vayan modificando en el tiempo y por no contar con un buen sistema de monitoreo y control, se van desperfilando hasta terminar administrando la contingencia. Esta Unidad debiera ser la cuerda que sostiene a Ulises al poste para no ser distraído y resistir las tentaciones de girar el barco cuando las presiones por obtener prontos resultados hagan cuestionar la validez de la estrategia.

Un gobierno eficiente no debiera ser un lujo, sino un requisito. Es el dinero de todos los contribuyentes el que está puesto allí para entregar bienes y servicios públicos. Confío en que el gobierno sabrá darle la prioridad requerida no sólo al qué sino al cómo gestionar sus compromisos, es decir, un gobierno que junto con deliberar, cumpla su delivery.

No hay nada especial en lo que estoy sintiendo

Centrémonos primero en nuestra actitud ante nuestras sensaciones, esto es, nuestra actitud ante el nivel de felicidad o infelicidad que sentimos. Veamos esto en el contexto de un problema que la mayoría de las personas tienen: exagerar la importancia de lo que sienten.

Hacemos una gran cosa de nosotros mismos (el “yo”), y una gran, gran cosa de lo que estamos sintiendo. Experimentamos todas las cosas en lo que se conoce como forma dualista. Por ejemplo, tenemos esta visión de “yo” en un lado y la infelicidad en el otro lado. Tenemos miedo de esta infelicidad y hacemos todo lo posible para protegernos y deshacernos de ella. ¿Pero cómo nos sentimos en verdad cuando tenemos esta actitud? Esta actitud hace que las cosas empeoren, ¿no es cierto?

Piensen en esto por un momento: ¿cuál es tu actitud cuando estás de mal humor e infeliz? No me refiero a cuando estás llorando y muy triste, sólo me refiero a esa sensación de cuando estás sentado haciendo tu trabajo o mirando la televisión o lo que sea, y piensas: “Ugh, me siento terrible”. Pensamos que estamos sentados aquí y es como si viniera una nube oscura hacia nosotros, entonces queremos ponernos nuestro escudo: “¡no quiero esto!” ¿Es parte de tu experiencia? A menudo parece que el mal humor simplemente surge y nunca lo queremos. Y mientras más nos centramos en él, en cuán horrible es, solamente empeora. Aquí el problema es que exageramos lo que sucede, y con esto creamos dos cosas: el “yo” de un lado y el mal humor en el otro.

https://studybuddhism.com/es/budismo-tibetano/entrenamiento-mental/que-es-el-entrenamiento-mental/entrenamiento-mental-en-la-vida-diaria-nada-de-especial/nada-especial-en-nosotros-mismos-o-en-nuestros-sentimientos

Toda empresa que haya pasado por un cambio importante (fusión, digitalización, etc.) habrá escuchado la famosa frase “resistencia al cambio” y seguramente muchas habrán contratado consultores en “cambio organizacional”.  

En un proceso político no es diferente.  La resistencia al cambio es parte de las reacciones normales y esperables en todo grupo, organización o sociedad.  Es una reacción casi instintiva, pero que si somos capaces de atender sus razones nos puede dar luces de cómo manejarla.  La resistencia al cambio refleja ciertas emociones o sentimientos subyacentes: 

Sentirse amenazados, tanto a nivel individual como de grupo.  Con lo polarizada que está la sociedad global hoy, no es raro que estemos más alerta a escuchar esas amenazas.  Si le sumamos la casi normalización de las protestas violentas durante el último año, es lógico que mucha gente tenga temor. Por muchos instantes, la gente sintió que el Estado no pudo mantener el control.

Pero la amenaza también es a nivel de grupos (gremios, empresarios, agricultores, etc.).  Es evidente que hay grupos privilegiados, y por lo mismo, temen, con razón, que se les quiten esos privilegios (exenciones tributarias, por poner un ejemplo).  Además, el temor de perder el control. La sociedad estaba organizada, mal, pero estaba organizada.  De pronto, se abre una caja de pandora. Las excentricidades que hemos escuchado sobre lo que puede o no hacer una nueva Constitución no ayudan a calmar esos temores.

Es evidente que se abre un espacio de incertidumbre enorme. Eso aterra a muchas personas, por de pronto, a los ciudadanos mayores que buscan tranquilidad más que mover el bote. Es la naturaleza humana.

Y también hay dudas legítimas sobre el proceso mismo. El Parlamento ha contribuido a ello dilatando definiciones importantes como el rol de los independientes, la representación de pueblos originarios o la inhabilidad de funcionarios públicos para integrar la Constituyente.  Tampoco contribuyen quienes plantean que la AC puede desconocer su propio mandato y fijarse sus propias reglas. Y a ello se suma que, a diferencia del otro plebiscito, no hay un solo referente o líderes indiscutidos que encabecen el proceso.  Si bien esto hace al proceso más dinámico, aumenta la incertidumbre en un grupo importante de chilenos.

Y por último, también hay planes personales o experiencias pasadas que hacen a muchos rechazar el cambio.

No se trata de justificar una opción que resultó derrotada.  Se trata de entender desde dónde se resisten al cambio. ¿Para qué? Pues para darle cabida a esos temores, para atenderlos y asegurarnos que se sientan incluidos en el proceso sin generar temores innecesarios en esos compatriotas. Mal haríamos con mofarnos de ellos o minimizar ese miedo.  Si queremos un proceso exitoso y en paz social, es un deber dar certidumbre sobre el mismo, acotar las dudas al mínimo, y que los actuales líderes de oposición, sobre todo quienes suscribieron el acuerdo de noviembre pasado, sean garantes del proceso.

Al fin y al cabo, se trata de construir la nueva casa de todos.